Tarkastuslautakunnan arviointikertomus 2018

Kuntalaistiivistelmä

Tämä on Oulun kaupungin tarkastuslautakunnan arviointikertomuksen kuntalaistiivistelmä. Lue arviointikertomus kokonaisuudessaan (pdf)

Onko kaupungin toiminta tuloksellista: tuottavaa, taloudellista, vaikuttavaa, laadukasta? Onko kaupungin toiminta tarkoituksenmukaista?  Saako kuntalainen mahdollisimman hyvää vastinetta palvelumaksuille ja verorahoilleen? Toteutuuko kaupunginvaltuuston tahto kaupungin palveluissa ja toiminnassa?

Näitä asioita arvioi kaupunginvaltuuston nimeämä tarkastuslautakunta, joka on lakisääteinen lautakunta.

Lautakunta kokoaa arviointityönsä tulokset jokakeväiseen Arviointikertomukseen (pdf), jonka se luovuttaa kaupunginvaltuustolle. Tarkastuslautakunnan kannanottojen tavoitteena on parantaa kaupungin palveluja ja toimintatapoja. Kesän aikana kaupungin yksiköt vastaavat lautakunnan kannanottoihin ja kaupunginhallitus antaa lausuntonsa. Alkusyksystä vastaukset käsitellään kaupunginvaltuustossa ja tarkastuslautakunnassa.

Kaupunginhallitus lähettää arviointikertomuksen kannanotot keväällä hallintokunnille ja liikelaitoksille vastauksen antamista varten. Kaupunginhallitus kokoaa ja käsittelee vastaukset elokuussa ja esittää kaupunginvaltuustolle syyskuussa kuntalain mukaisen lausunnon toimenpiteistä, joihin arviointikertomus antaa aihetta. Kaupunginvaltuustosta vastaukset tulevat tarkastuslautakuntaan, joka valitsee seuraavien vuosien arviointikertomuksissa seurantaan osan kannanotoistaan.

Valtuuston esityslistat ja pöytäkirjat

 

Arvioinnissa tällä kertaa olivat seuraavat palvelut ja yksiköt:

 

Kaavoitusta on sujuvoitettu

Kaupunginvaltuuston linjaukset ja päätökset ovat ohjanneet kaupunkisuunnittelua ja kaavoitusta. Viime vuosina on valmistunut vuodessa keskimäärin 25 asemakaavaa tai asemakaavan muutosta. Työpaikkatontteja on ollut käytettävissä valtuuston tavoitteeksi asettama määrä, ja vuonna 2018 uusia alueita on kaavoitettu yrittäjien toiveiden mukaisesti valtatie 4:n tuntumaan. Asumiseen tarkoitetut kaupungin tontit yhteensä riittävät viideksi vuodeksi kuten tavoitteena on, mutta kunnallistekniikalla varustettuja omakotitontteja on alle viiden vuoden tarve. Kysynnän perusteella niitä pitäisi olla enemmän aluekeskuksissa kuten Hiukkavaarassa ja Ritaharjussa. Näillä alueilla päiväkoti- ja koulupalvelujen saatavuus kuitenkin rajoittaa tonttitarjontaa. Viisivuotiskaudella 2014–2018 kerrostalotontteja on luovutettu enemmän ja omakotitontteja vähemmän kuin on ollut tavoitteena.  Viime vuodet vilkkaana jatkunut täydennysrakentaminen tuottaa lähes yksinomaan kerrostaloasuntoja.

Kaava-aloitteita on jatkuvasti jonossa. Palvelujen kysyntään on vastattu rekrytoimalla lisähenkilöstöä sekä hankkimalla valmisteluun aiempaa enemmän ostopalveluja. Kaavoitusprosessia on sujuvoitettu lisäämällä viranhaltijoiden roolia valmistelussa ja yhdyskuntalautakunnan roolia päätöksenteossa valtuuston sijasta.

Tarkastuslautakunnan kannanoton mukaan kaupungin yhteisen asiakastyytyväisyyskyselyn perusteella tulee valmistella toimet yritysten palvelujen kehittämiseksi. Yhdyskunta- ja ympäristöpalvelujen ja BusinessOulu-liikelaitoksen tulee selvittää, miten kaupungin sisäistä yhteistyötä voidaan parantaa työpaikkatonttien luovutusmäärien kasvattamiseksi. On myös pohdittava keinoja Oulun säilyttämiseksi houkuttelevana asuinpaikkana lapsiperheille. Omakotitonttien riittävä ja monipuolinen tarjonta on tärkeää.

 

Tarkastuslautakunta kysyi asiakkaiden kokemusta vammaispalveluista

Tarkastuslautakunta kerää tietoa monipuolisesti ja useasta eri lähteestä. Tänä vuonna tarkastuslautakunta kuuli valmistelussa myös Oulun kaupungin vammaisneuvoston puheenjohtajaa ja lähetti lisäksi kyselyn 24 oululaiselle vammaisjärjestölle ja kysyi asiakaspalvelukokemusta Oulun kaupungin vammaispalveluista.

Vastausten perusteella yleismielikuva kaupungin vammaispalveluista oli melko hyvä ja sosiaalityöntekijöiden osaamista kiiteltiin palvelu- ja hoitosuunnitelmien teossa. Kyselystä ensisijaiseksi kehittämiskohteeksi nousi kaupungin vammaispalveluita koskeva tiedottaminen esimerkkeinä uudet kuljetuspalveluohjeet, uusista palveluista tiedottaminen (avustajakeskus) ja tilapäishoito. Erityisesti toivottiin kiinnittämään huomiota digitaaliseen esteettömyyteen erityisryhmille tarkoitetussa tiedottamisessa. Hyvin suunnitellut digitaaliset palvelut voivat ratkaista esimerkiksi monia iäkkäiden nykyisin kohtaamia ongelmia.

Tarkastuslautakunta oli myös sitä mieltä, että julkisuudessakin paljon puhututtanut kuljetuspalvelujen kilpailutus nosti esiin tärkeän asian siitä, että vammaispalvelujen laadun tasoon ja aidosti asiakkaat huomioiviin hankintoihin tulee kiinnittää huomioita. Myös kilpailutusten seurausvaikutuksia tulisi arvioida entistä tarkemmin ja epäkohtiin tulisi puuttua välittömästi.

 

BusinessOulu-liikelaitos toteuttaa kaupungin elinkeinopolitiikkaa

BusinessOulu perustettiin vuonna 2011 vastaamaan kaupungin elinkeinopolitiikan kehittämisestä ja toteuttamisesta.

Lautakunta totesi, että liikelaitos on tukenut kasvu- ja vientiyrityksien investointeja ja saamista Oulun alueelle sekä tukenut Oulun ICT -toimialan murroksesta selviytymistä. Liikelaitos on myös edistänyt elinkeinotoimintaan liittyvien kaupunkistrategisten tavoitteiden toteuttamista, joskin nämä tavoitteet ovat sellaisia, että se ei ole voinut niitä yksin toteuttaa. BusinessOulu on tehnyt palveluistaan tyytyväisyyskyselyjä asiakkailleen. Tarkastuslautakunta totesi, että liikelaitoksen omien laatukyselyjen tulokset ovat olleet suhteellisen positiivisia, mutta muiden toteuttamien valtakunnallisten kyselyjen tulokset ovat olleet kriittisempiä.

Tarkastuslautakunta painotti myös, että kaupunginhallituksen on varmistettava muun muassa tavoitteita asettamalla ja ohjauksella, että elinkeinopalvelujen asiakkaat saavat sujuvaa palvelua myös silloin, kun palvelua on tuottamassa useampi kaupungin yksikkö.

 

Sivistys- ja kulttuuripalveluiden aluemallilla tavoitellaan lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointia

Sivistys- ja kulttuuripalvelut toimii organisatorisesti ns. aluemallissa, jossa kaupunki on jaettu neljään toiminnalliseen alueeseen: pohjoinen, itäinen, keskinen ja eteläinen. Lisäksi toimialan johtamisjärjestelmää uusittiin vuoden 2017 alussa. Toimintamalli on nyt vakiintumisvaiheessa. Kaupunkilaiselle neljällä alueella toimiminen ei näy juuri millään tavalla, palvelut ovat toimineet kuten ennenkin.

Sivistys- ja kulttuuripalveluissa hyvinvointia lisätään toimilla, joilla vahvistetaan kuntalaislähtöisiä palveluja. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna hyvinvoinnin edistämisessä on onnistuttu.  Palveluiden järjestämisessä ollaan vähitellen pääsemässä pois organisaatiolähtöisyydestä, sähköisiä palveluja on lisätty samoin alueellista olohuonetoimintaa, joustotiloja sekä kerhotoimintaa. Kuntalaisten palvelutarpeita on toteutettu monialaisesti palvelurajat ylittäen ja hyödyntäen kolmannen sektorin sekä lähiverkoston tarjoamaa tukea. Ennakoivista menetelmistä on käytössä Lapset puheeksi -menetelmä, kokemuksellinen hyvinvointi-tieto ja Lapsiystävällinen kunta -konsepti.

Kaupunkilaisille ehkä näkyvin tulos alueiden välisestä yhteistyöstä on lapsiperheiden sähköinen palvelutarjotin lapsuus.ouka.fi. Palvelutarjottimeen on koottuna lapsiperheiden tarvitsemia palveluita Oulun alueelta. Sieltä perheiden on helppo löytää oman asuinalueensa palveluita ja harrastuksia, riippumatta siitä kuka palvelun järjestää.

Tarkastuslautakunnan mukaan kuntalaisten hyvinvoinnin lisääminen on tärkeä tavoite ja sen eteen tehtäviä toimenpiteitä tulee tehostaa. Tätä nykyä kaupungissa ei saada vaivattomasti tietoa siitä, onko painopiste siirtynyt ennaltaehkäiseviin ja kevyempiin palveluihin eri ikäryhmissä ja onko kaupunkilaisten hyvinvointi parantunut.

 

Kaupungin henkilöstön työhyvinvointi näkyy palvelujen laadussa

On monia syitä, miksi kaupungin kannattaa tavoitella hyvää työhyvinvointia. Hyvä työhyvinvointi merkitsee suoraan säästöjä työkyvyttömyysmenoissa, kuten sairauspoissaoloissa ja työkyvyttömyyseläkkeiden aiheuttamissa kustannuksissa. Työhyvinvoinnilla on merkittävä myönteinen yhteys myös erilaisiin tulosmittareihin kuten tuottavuuteen, asiakastyytyväisyyteen, työntekijöiden vähäisempään vaihtuvuuteen, sairauspoissaoloihin ja tapaturmiin.

Henkilöstön työhyvinvointi on kaupungissa parantunut. Työhyvinvointimittarit osoittavat myönteistä kehitystä Kunta10-kyselyn perusteella. Työhyvinvoinnin kohoaminen ei ole kuitenkaan johtanut toivotulla tavalla sairauspoissaolojen laskuun.

Henkilöstön sairauspoissaoloissa on ollut vuodesta 2014 lähtien laskeva trendi, joka kääntyi vuonna 2018 nousuun. Koko kaupungin sairauspoissaoloprosentti oli 4,6 % ja toimialoittainen vaihtelu oli 2,2–6,8 prosenttia. Tulevat vuodet näyttävät, onko kyse pidempiaikaisesta muutoksesta vai mahdollisesti satunnaisemmasta vaihtelusta. Tuki- ja liikuntaelinsairaudet ovat kaupungin työntekijöillä vähentyneet ja mielenterveysoireilu kasvanut. Viime vuonna sairauspoissaoloja oli keskimäärin 12 työpäivää työntekijää kohden. Oulun sairauspoissaolot ovat olleet aikaisempina vuosina alle suurten kaupunkien keskiarvon.

Tarkastuslautakunta teki kyselyn alkuvuodesta 2019 kaupungin työsuojeluvaltuutetuille ja pääluottamismiehille. Henkilöstönedustajille tehdyssä kyselyssä nähtiin kehitettävää työterveyshuollon palveluissa. Tarkastuslautakunta totesikin kannanotossaan, että työterveyshuollon tasosta ja henkilöstön hoitoon pääsystä tulee tehdä tarkempi selvitys.  Toimiva työterveyshuolto nähtiin tärkeänä tekijänä myös henkilöstön työhyvinvoinnissa. Esimieskoulutukseen panostamista tarkastuslautakunta pitää tärkeänä edelleen, vaikka Kunta10-kyselyn perusteella tulokset johtamisessa olivat paremmat kuin kaksi vuotta sitten.

 

Kaupunginvaltuutettujen aloitteiden käsittelyssä on kehitettävää

Kaupungin hallintosäännön mukaan kaupunginvaltuutetuilla ja valtuustoryhmillä on oikeus tehdä kirjallisia aloitteita kaupungin toimintaa koskevista asioista. Aloitteisiin vastaa se toimielin, jonka toimialaan asian käsittely kuuluu. Kaupunginhallitus vastaa aloitteeseen, mikäli aloite koskee koko kaupungin toimintaa, hallintoa tai useamman toimielimen tehtäväaluetta.

Tarkastuslautakunnan mukaan valtuustoaloitteiden käsittelyprosessissa on kehitettävää. Vuosien 2015–2018 välisenä aikana tehtyihin valtuustoaloitteisiin 45 prosenttiin vastattiin kaupungin itse määrittämässä (hallintosääntö) kolmen kuukauden määräajassa. Keskimääräinen aloitteiden vastausaika on ollut 133 päivää. Vastauksen viivästymisestä tai arvioidusta käsittelyajasta ei kaupungin omien ohjeiden mukaan oltu ilmoitettu aloitteentekijälle, eikä kaikkia tehtyjä aloitteita oltu raportoitu kaupunginvaltuustolle.

 

Lisäksi tarkastuslautakunta arvioi Kaupunkistrategian 2020 toteutumista ja kaupungin taloudellista tilaa sekä valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumista:

Kaupunkistrategia Oulu 2020:stä toteutui arvioinnin mukaan puolet

Kaupunginvaltuusto hyväksyi vuonna 2013 Kaupunkistrategian Oulu 2020, jonka perusteella kaupunkia johdettiin vuosina 2013-2018. Strategia oli kaupunkiyhteisöstrategia, jota kaupunki ei yksin voinut toteuttaa, vaan sen toteuttaminen edellytti kaupungin lisäksi alueen sidosryhmien, järjestöjen ja asukkaiden samansuuntaista toimintaa. Kaupunginhallitus vastaa kaupunkistrategian toteuttamisesta. Tarkastuslautakunta arvioi, miten kaupunkistrategia on toteutunut vuoden 2018 lopussa.

Arvioinnin mukaan strategian tavoitteista oli vuoden 2018 lopussa toteutunut noin 40 % ja toteutumatta 50 %. Edellisen kerran, vuoden 2016 lopussa, kun tarkastuslautakunta väliarvioi strategian toteutumista, toteutuneiden osuus oli noin 30 % ja toteutumattomien tavoitetilojen osuus oli noin 50 %.

Tarkastuslautakunnan kannanotto oli sekä nyt, että vuonna 2016, että kaupunginhallituksen tulee jatkossa terävöittää strategian täytäntöönpanoa ja toteuttamisen johtamistapoja.

 

Kaupungin taloudenhoito vaatii investointien suunnittelua

Tarkastuslautakunta arvioi joka vuosi kaupungin ja kaupunkikonsernin talouden tilaa. Tällä kertaa se kiinnitti erityistä huomiota kaupungin korkeaan investointitasoon ja siihen, että tuleville vuosille on puheissa useita elinvoimainvestointeja. Kaupungin vuosikate (tulorahoitus) ei keskipitkällä aikavälillä ole kuitenkaan riittänyt nykyiseenkään investointitasoon. Tarkastuslautakunta ilmaisi kannanottonaan, että kaupunginhallituksen on tarpeen valmistella investointien pitemmän ajan suunnitelma (noin 10 vuodelle) ja investointien rahoitussuunnitelma. Samalla sen tulisi arvioida investointien vaikutus kaupungin lainakantaan ja vakavaraisuuteen. Lainakannan lisäksi myös rahoitusleasing- ja muiden vastuiden kasvu tulee olla suunnitelmallista.

 

Kaupunginvaltuuston päättämistä tavoitteista jäi toteutumatta 20–40 % ja määrärahoja ylittyi

Tarkastuslautakunnan lakisääteisenä tehtävänä on arvioida muun muassa ovatko kaupunginvaltuuston asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet kunnassa toteutuneet.

Vuoden 2018 arvioinnissa tarkastuslautakunta totesi, että valtuuston määrittämistä tavoitteista kaupungin yksiköille ja lautakunnille oli jäänyt toteutumatta 20–40 %. Ainoastaan yhdyskuntalautakunta oli saavuttanut kaikki sille asetetut tavoitteet. Kaupungin budjetin taloustavoitteiden toteuttamisessa oli vaikeuksia, kun määrärahojen korotuksia hakivat vuoden aikana lähes kaikki lautakunnat. Lisämäärärahojen jälkeenkin hyvinvointilautakunnan budjetti ylittyi. Sen sijaan investointimäärärahoja jäi käyttämättä paljon, kun monet hankkeet siirtyivät nyt kuluvalle vuodelle.

Kaupungin liikelaitosten taloustavoitteista toteutui 70 % ja muista tavoitteista noin 60 %. Kaupungin tytäryhtiöiden tulostavoitteesta toteutui noin 70 %.

 

Tarkastuslautakunta arvioi myös Oulun Energia –konsernin tulostavoitteiden ja kaupunkiomistajan ohjauksen onnistumista

Kaupungin 100-prosenttisesti omistaman Oulun Energia Oy:n ja sen tytäryhtiöiden ensisijaisena tehtävänä on tuottaa, myydä ja jakaa sähköä ja lämpöä yksityisille kuluttajille ja yhteisöille. Lisäksi konsernin toimialaan kuuluvat erilaiset palvelut kuten verkonhallinta, urakointi ja ylläpito. Energia on myös kehittänyt uusia liiketoimintoja, esimerkiksi aurinkovoimalaitosten toimittaminen ja älyliikenne, ja tänä vuonna se rakentaa jätteiden lajittelulaitoksen kiertotalouden tehostamiseksi. Energia-konsernin merkitys kaupungin ympäristötavoitteiden toteuttamisessa on suuri. Valtakunnallisen vertailun perusteella kaukolämmön hinta on ollut edullinen ja sähkön siirtohinta kohtuullinen. Sähkön ja lämmön tuotannon ja jakelun toimintavarmuus on ollut hyvä.

Valtuuston tulostavoitteet Energia-konsernille ja Oulun Energia Oy:lle toteutuivat osittain viime vuonna. Energia-konsernin taloudellinen tilanne oli hyvä, vaikkakin osalla konsernin tytäryhtiöistä tuloksen tekeminen oli kilpailutilanteen vuoksi vaikeampaa kuin emoyhtiöllä. Meneillään oleva noin 200 miljoonan euron biovoimalaitosinvestointi on vanhan voimalaitoksen korvaajana ja ympäristön kannalta välttämätön ja lisää Energia-konsernin ja Oulu-konsernin velkaa.

Tarkastuslautakunnan kannanoton mukaan kaupunginvaltuustolla tulee olla mahdollisuus tarkistaa vuonna 2018 Energia-konsernille päätettyjä omistajapoliittisia tavoitteita myös kesken valtuustokauden. Lisäksi tarkastuslautakunta suositti, että kaupunginhallituksen konsernijaosto valmistelee Energia-konsernin ja emoyhtiön vuositavoitteet mittareineen ja tavoitearvoineen kaupungin talousarvioon omistajapoliittisten linjausten pohjalta.